Дерево целей государственной программы. Программно-целевой метод

Дерево целей – широко известный термин в менеджменте. Это структурированная, построенная по иерархическому принципу (распределенная по уровням) совокупность целей экономической системы, программы, плана.

В 1957 году американский учёный Рассел Линкольн Акофф предложил методику построения дерева целей. С того времени и до сегодняшнего дня эта методика не утратила популярности и активно используется при планировании задач менеджерами и бизнесменами.

Что это такое и для чего оно нужно

Метод дерева целей считается одним из наиболее эффективных методов планирования задач. Этот метод включает в себя все общие принципы планирования, простые и лёгкие для изучения. По сути, это граф, отражающий план решения той или иной задачи.

• Дерево целей имеет стандартную структуру. «Стволом» дерева целей является главная проблема, для которой требуется найти решение.
• «Ветки» - это задачи второго, третьего, четвёртого и так далее уровней.

При планировании решения задачи, как правило, используют графическое изображение дерева. В таком изображении дерево имеет перевёрнутый вид, где «ствол» представляет собой вершину графа и находится на самом верху. А из неё, вершины, растут стремления последующих уровней, образуя крону.

Графическое изображение задач в таком виде помогает человеку чётко продумать план достижения намеченного. Изобразив свои планы в виде графа, человек видит с какими проблемами он столкнется и какие дополнительные ресурсы ему потребуются, чтобы достичь задуманного.

Также по графу приблизительно оценивается срок достижения целей. При таком представлении решения проблемы, становятся видны связи и зависимости одних задач от других. Сегодня методом дерева целей пользуются в научном прогнозировании менеджеры при ведении проектов, а также для планирования личных вопросов.

Как построить

Правила, используемые при построении дерева целей, весьма простые:

1. Вначале определяется главная задача, которую необходимо решить. Она то и будет вершиной или «стволом» дерева. Обычно такую задачу называют генеральной. Она, как правило, не может быть достигнута сразу. Для того чтобы её достичь, необходимо решение других подцелей, результат которых нужен для выполнения генеральной.
   Они, подцели, будут называться «ветвями». Ветвь тоже может иметь подцели.
2. При построении дерева целей нужно чётко и детально описывать каждую ветвь. Каждая также должна иметь нужное количество подцелей, для того чтобы быть реализованной. В итоге должно получиться такое дерево, которое полностью сосуществует решению той или иной проблемы. Оно должно содержать все необходимые шаги и ресурсы для решения главной задачи.

Принципы построения

В менеджменте приняты следующие принципы построения дерева целей:

• Учитывайте потребности и ресурсы

Постановка цели предполагает, что есть некоторая проблема, которую необходимо решить. Как правило, задачи, требующие планирования, решить сходу невозможно. Потому что они достаточно сложные и требуют комплексного подхода к решению.

Бывает так, что поставленная задача не может быть решена, потому что не хватает ресурсов для её решения. Или нет возможности оценить наличие ресурсов, так как проблема слишком большая. В этом случае дерево целей хороший вариант для анализа ситуации. Учитывайте потребности и ресурсы, которые есть в вашем распоряжении, при построении дерева целей.

• Конкретизируйте

Используя в планировании дерево целей, формулируйте задачи конкретно. Учитывайте, что они должны быть конечными. Опишите параметры, по которым в итоге можно будет определить выполнена она или нет. Также необходимо установить время, которое нужно для выполнения поставленной задачи.

• Разбейте постановку на этапы

Рационально будет ставить задачи в несколько этапов. Первым этапом ставится генеральная цель. Затем для её выполнения ищутся и анализируются ресурсы. После чего, как правило, понадобится поставить подцели. Аналогично для реализации подцелей тоже ищутся ресурсы.

Таким образом, продолжается разворачивание главной задачи, пока не будет продумана вся схема её решения. Задачи уточняются и проясняются до тех пор, пока это необходимо.

• Совместимость

Подцели должны быть достаточными для решения главного замысла, то есть если достигаются все подцели, то это приводит к решению главной задачи. Не должно получиться так, что при выполнении всех подцелей, для решения главной задачи потребуются дополнительные действия или ресурсы. Если получается так, то это говорит о том, что дерево целей было построено неверно.

• Соответствие структуре предприятия

Если деревом целей пользуются для организации работы бизнеса или предприятия, то структура его должна соответствовать структуре предприятия. Таким образом, чтобы каждый отдел или подразделение достигали своих стремлений, что в дальнейшем должно привести к достижению общего замысла предприятия. Это наиболее удобное построение дерева целей для систем, состоящих из нескольких элементов или предприятий.

• Метод декомпозиции

При построении дерева целей часто используют метод декомпозиции. Суть этого метода в том, чтобы произвести разбиение главной цели высшего уровня на частные подцели. Или же в обратном порядке, из подцелей составляется план достижения замысла высшего уровня. Для решения конкретной проблемы всегда стоит выбирать вариант создания дерева целей максимально подходящий и оптимально использующий ресурсы.

Примеры построения

Разберём построение дерева целей на следующих примерах целей: поступление в ВУЗ и финансовое благополучие. Как получить дерево целей?

Пример с поступлением в ВУЗ описывает постановку главной задачи, подцелей, выделение ресурсов. А так же каким образом используются ресурсы для решения вопроса. В примере о финансовом благополучии рассматривается ещё одни вариант построения графа.

• ПОСТУПЛЕНИЕ В ВУЗ

Допустим, главная задача - поступление в ВУЗ. Построение дерева целей для будущего студента требует учесть имеющиеся ресурсы и выделить подцели. Какие могут быть ресурсы для поступления в ВУЗ.

К ресурсам в этом случае относятся:

1. Образование, полученное в школе;
2. Финансовые возможности семьи;
3. Связи.

Учитывая имеющиеся ресурсы необходимо получить дерево целей. Для этого выделяются подцели. Они зависят от ресурсов. Например, у семьи мало финансов, нет связей, молодой человек окончил школу без медали, имеет средние оценки знания.

Получаем следующие подцели:

1. Наладить связи, при возможности;
2. Взять кредит на обучение или найти источник дополнительного заработка;
3. Заниматься с репетитором.

В свою очередь, эти цели могут иметь подцели. Рассмотрим на примере цели о занятиях с репетитором. Сюда нужно отнести:

1. Организация дополнительных доходов, чтобы оплачивать услуги репетитора;
2. Поиск репетитора обладающего нужными знаниями;
3. Выделение дополнительного времени на занятия.

Конечно в каждом конкретном случае будут свои ресурсы и варианты решения проблемы. Ведь бывают богатые родители со связями и ребенок, который плохо учится. Тогда структура всего плана поменяется очень сильно.

Так же она будет зависеть от того, в какой ВУЗ хочет поступить человек. Так как для поступления, например, в обычный малопопулярный ВУЗ, где конкурс, возможно один человек на место, это один вариант планирования. А поступление в заграничный престижный ВУЗ, это уже совсем другое. Тут дополнительно понадобяться и знание языка, и изучение возможностей проживания в другой стране во время учебы, и получение визы и многое другое.

• ФИНАНСОВОЕ БЛАГОПОЛУЧИЕ

Теперь разберём пример построения графа для создания финансового благополучия.
Начнём строить дерево целей с постановки главного замысла: финансовое благополучие.
Дерево целей можно изобразить графически, так будет более наглядно.

Условно финансовое благополучие можно достичь при исполнении трёх подцелей:

1. Организации пассивного дохода;
2. Организации активного дохода;
3. Везения и халявы.

Таким образом, дерево целей имеет три пункта второго уровня. Затем каждый из пунктов разбивается на подцели, которые образуют третий уровень. Например, организация активного дохода может иметь следующие пункты:

1. Смена места работы;
2. Получение дополнительного образования;
3. Смена профессии;
4. Переезд в другой город;
5. Самостоятельное развитие в профессиональной области;
6. Налаживание связей в коллективе;
7. Приобретение опыта.

Опять же, это всего лишь общий пример. Представления и ресурсы для организации финансового успеха у дворника, например, будут очень сильно отличаться от финансовых планов богатого бизнесмена. Для кого-то дополнительный заработок в несколько тысяч рублей будет большим успехом или приобретение скромного жилья в пригороде. А для кого-то приобретение еще одного завода станет лишь маленькой частью плана.

Заключение

Планировать свою деятельность при помощи графа очень удобно. Это наглядный инструмент, позволяющий увидеть каким образом взаимодействуют задачи и ресурсы для их решения.

При помощи такого построения легко обнаруживаются недостающие ресурсы и появляются новые задачи, которые необходимо решить для восполнения не хватающих ресурсов.

Также при графическом изображении становится видно взаимодействия целей между собой, их зависимость друг от друга, влияние выполнения той или иной задачи на вышестоящие, её значимость в общем результате.

Граф удобно использовать не только при ведении бизнеса или планировании рабочих вопросов. Он легко трансформируется для решения личных вопросов, таких как учёба, финансы, саморазвитие и другие.

Инвестиционной механизм лизинга - мощный рычаг в деле ускорения процесса технического перевооружения отрасли, оснащения сельских товаропроизводителей современной высокопроизводительной техникой . В течение последних лет была создана новая национальная система аграрного лизинга, ключевым звеном в которой стала государственная агропромышленная лизинговая компания «Росаг-ролизинг».

В 2008 г. сельскохозяйственные предприятия области приобрели по лизингу 190 единиц техники на общую сумму 372,2 млн руб., в т.ч. тракторов - 55 ед. на 145 млн руб., зерноуборочных комбайнов - 5 ед. на 44,1 млн руб., другой техники - 130 ед. на сумму 183,2 млн руб. Для сравнения: за период 2006-

2007 гг. было приобретено по лизингу 195 единиц техники на общую сумму 209,7 млн руб.

Наибольшее количество договоров финансовой аренды (лизинга) заключили предприятия Чердаклинского, Мелекес-ского, Майнского, Вешкаймского, Старо-майнского и Сенгилеевского районов.

В современных условиях важной проблемой заключения договоров финансовой аренды (лизинга) на закупку племенного скота, оборудования для животноводства, сельскохозяйственной техники состоит в нехватке у сельхозтоваропроизводителей средств на уплату авансового

платежа. В связи с этим в бюджете Ульяновской области предусмотрена компенсация первоначальных взносов по лизинговым платежам или компенсация части стоимости приобретаемого скота и оборудования.

Таким образом, анализ тенденций изменения инвестиционной деятельности и источников финансирования реальных инвестиций показал, что несмотря на наличие определенных положительных сдвигов в этой сфере перед сельскохозяйственными предприятиями Ульяновской области стоят большие проблемы по привлечению инвестиций в производство, обеспечению расширенного воспроизводства основных фондов, а также повышению эффективности существующего производственного потенциала аграрного сектора.

Библиографический список

1. Бобылева А.С. Финансовое состоя-

ние предприятий аграрного сектора экономики: теория, методология, практика / А.С. Бобылева. - Ульяновск, 2006. -

2. Итоги работы сельскохозяйственной отрасли Ульяновской области за 2008 год / Ресурсы Интернет: http://www.agro-ul.ru/analytics/index.php.

3. Флёрова А. Что такое лизинг? / А. Флёрова / / Инвестиции в России. - 2006. - № 10. - С. 43-47.

УДК 631.145 О.Н. Семирханова

«ДЕРЕВО ЦЕЛЕЙ» КАК СПОСОБ РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

Ключевые слова: программно-целевое планирование, целевая программа, метод «дерева целей», эффективность реализации целевой программы.

Для увеличения производства сельскохозяйственной продукции и повышения эффективности отраслей АПК в настоящее время необходим переход преимущественно на программно-целевое регулирование их деятельности, которое в условиях дефицита финансовых и матери-

ально-технических ресурсов обеспечивает конкретную направленность государственной поддержки аграрному сектору.

Целевая программа позволяет определить основную цель, описать все уровни решения проблемы и требуемые для этого ресурсы, проконтролировать расходование выделенных средств и степень достижения поставленной цели. Кроме того, целевые программы позволяют сконцентрировать дефицитные ресурсы на наиболее приоритетных направлениях. Поэтому целевые

программы следует рассматривать как эффективный инструмент государственного регулирования АПК региона .

Проведенный анализ программноцелевого регулирования АПК в Ульяновской области позволяет отметить следующие недостатки его организации:

Расходы федерального бюджета на реализацию ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета субъектов Российской Федерации в течение всего срока реализации программ;

В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предполагалось использовать на текущую деятельность;

На стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов со стороны участников программы;

Часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации.

В настоящее время в определенной мере потеряна управляемость разработкой и реализацией целевых программ. Поэтому ключевое звено в управлении АПК - планирование, а в его составе - разработка целевых программ, должны отвечать требованиям повышения управляемости как процессом их разработки, так и реализации.

В Ульяновской области для разработки целевых программ применяется метод прямого счета по мероприятиям. Для каждого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат, которые группируются по однотипным видам и суммируются. На наш взгляд, целесообразно для разработки целевых программ использовать метод «дерева целей», благодаря которому можно определить выполнение программы, приоритетность подцелей, проследить ресурсное обеспечение и выявить возможные проблемы.

Дерево целевой программы представляет собой развернутую, распределенную по уровням совокупность следующих узлов: главная цель, подцель, задача, мероприятие и проект, построенная по логической схеме «главная цель - подцели, которые необходимо достичь для выполнения главной цели; подцели про-

граммы - задачи, решение которых приводит к достижению этих подцелей; задачи - мероприятия, обеспечивающие решение задач; мероприятия - проекты, приводящие к исполнению мероприятий». В общем виде «дерево целей» - это структурированная, построенная по иерархическому принципу совокупность целей экономической программы, в которой выделены: генеральная цель (вершина дерева), подчиненные ей подцели первого, второго и последующего уровней (ветви дерева), достижение целей нижних уровней является необходимым и достаточным условием для достижения верхних целей . Цели и задачи должны вытекать одна из другой в соответствии с принимаемой технологией решения проблемы, способами достижения целей программы. Необходим процесс взаимосвязанной разработки целевого, технологического и ресурсного «деревьев», осуществляемые параллельно. Поэтому важно поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы, суть которого заключается в сборе различных сведений, отражающих достижение главной цели, а также информации, отражающей состояние отдельного элемента любого уровня. Итогом построения отдельных «деревьев» должно стать единое программное «дерево».

Рассмотрим дерево целей, задач и мероприятий на примере программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года» (рис. 1).

Главная цель (ЦГ) - комплексное решение проблемы повышения эффективности сельского хозяйства.

Ц1 - устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения;

Ц2 - повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства и на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства;

Ц3 - сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других ресурсов.

31 - создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий;

32 - обеспечение ускоренного развития приоритетных подотраслей с/х;

33 - повышение финансовой устойчивости и совершенствование механизмов регулирования с.-х. продукции, сырья и продовольствия;

34 - субсидирование части затрат на приобретение комбикорма;

35 - улучшение общих условий функционирования с/х.

Использование «дерева целей» позволяет отметить следующие недостатки разработки целевой областной программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года»: во-

первых, формулировки целей расплывчатые и в то же время объемные; во-вторых, для определения задачи по совершенствованию механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия не разработаны соответствующие мероприятия; в-третьих, субсидирование части затрат на приобретение комбикорма следовало бы отнести к мероприятию по достижению задачи 2 (к отрасли животноводства).

Для практического выполнения целевой программы очень важно обеспечить

управление ее реализацией, которое включает мониторинг и контроль исполнения, оценку эффективности реализации программных мероприятий и корректировку процесса выполнения программы.

Дерево целевой программы несет в себе структурную информацию о том, как связаны между собой ее элементы, которые должны быть увязаны соответствующими целевыми показателями. В процессе мониторинга за реализацией программы заполняются показатели нижних элементов дерева. Показатели, соответствующие элементам, находящимся уровнем выше, вычисляются через уже заполненные показатели. Информация передается снизу вверх и в итоге заполняет показатель, соответствующий главной цели программы. Чтобы определить результативность целевой программы, необходимо оценить степень достижения поставленных целей на всем протяжении ее реализации, т.е. на каждый отчетный период оценивается степень выполнения программы с целью ее контроля и возможной корректировки.

Рис. 1. Дерево целей, задач и мероприятий областной целевой Программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года»

1-й уровень

2-й уровень

3-й уровень

4-й уровень

Рис. 2. Результаты реализации программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области

на 2008-2012 годы» (фрагмент «дерева целей»)

На рисунке 2 представлен фрагмент дерева целей, с помощью которого можно оценить результаты выполняемости программы в целом. Для начала необходимо определить выполнение мероприятий фактически за 2008 г., сравнивая с планом. Эти результаты для наглядности наносим на рисунок к соответствующему мероприятию, а около каждой цели, задачи, мероприятия приводятся весовые коэффициенты, позволяющие определить степень важности нижних элементов для достижения верхних. Например, коэффициент важности для мероприятия М1 равняется 0,55, М2 - 0,44, а М3 - 0,01, то есть полное выполнение задачи 31 на 55% обусловлено выполнением мероприятия М1, на 44 - мероприятием М2, на 1% - мероприятием М3.

На каждый момент времени исполнители мероприятия сообщают информацию о степени его выполнения. На рисунке 2 видно, что мероприятие М1 выполнено на 36%, мероприятие М2 - на 95, мероприятие М3 - на 55%. Поэтому получаем, что по направлению М1 задача решается на 20%, по М2 - на 42, по М3 - на 1%. В итоге задача 31 будет решена на 63%. Так как у цели Ц1 только одна задача, то и данная цель реализуется только на 63%. По этой методике можно определить эффективность реализации всех мероприятий, достижение целей и задач.

В 2008 г. фактически такие источники финансирования, как федеральный бюджет и собственные средства участников программы были профинансированы полностью, в то время как по областному бюджету недовыполнение составило 28%. Это говорит о невозможности полного выполнения мероприятий программы и достижения главной цели, что и было выявлено по нашим расчетам (достижение главной цели составляет 92% от результата).

В ресурсном обеспечении целевой программы необходимо выделять исполнительный и временной аспекты, которые означают, что уже в процессе разработки программы четко устанавливается, кто, когда, каким образом обеспечивает программу необходимыми ресурсами. Использование взаимозаменяемых ресурсов, возможности совмещения однотипных ресурсов для решения разных задач, прогрессивность состава ресурсного обеспечения - все это должно способствовать минимизации совокупных затрат и сроков осуществления программы. Рассмотрение структурной разработки программы необходимо дополнить описанием разработки исполнительной структуры, суть которой состоит в переходе от программных мероприятий к системе заданий организациям-исполнителям, круг которых зависит от уровня и масштаба программы, способов привлечения исполнителей.

Предложенная методика позволяет увязать показателями все элементы дерева целей, проводить оценку эффективности реализации мероприятий и достижения поставленных целей и задач и своевременно вносить соответствующие корректировки в целевую программу.

Библиографический список

1. Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление: учебник / Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.

2. Личко К.П. Прогнозирование и планирование АПК: учебник / К.П. Личко. - М.: КолосС, 2007. - 286 с.

3. Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка / Р.А. Коч-каров; Фин. акад. при Пр-ве РФ. - М.: Экономика, 2007. - 223 с.

В статье были рассмотрены вопросы, касающиеся процесса стратегического программирования разви-тия регионального агропромышленного комплекса, выявлены существенные моменты, касающиеся не-полного соответствия между перечнем основных мероприятий ряда республиканских целевых программ развития АПК, ожидаемым конечным результатам, целевым индикаторам и показателям. В статье про-анализированы основные параметры РЦП «Социальное развитие села до 2013 года» и обнаружено отсут-ствие четкой взаимосвязи между параметрами «Задачи: программы», «Перечень мероприятий», «Ожида-емые конечные результаты», «Целевые индикаторы и показатели, заявленные в Программе» с целями Программы, что не может не привести к снижению эффективности ее реализации. В работе предложен алгоритм обоснования системы целей и приоритетов при разработке целевых программ в регионе, кото-рый включает в себя не менее 9–10 шагов, заключающихся в последовательном изучении государствен-ных и региональных стратегических документов в части формализации целей, приоритетов и показате-лей (индикаторов), которых планируется достигнуть в разрабатываемой целевой программе.

дерево целей

целевые индикаторы

целевая программа

агропромышленный комплекс

стратегическое программирование

1. Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации: Приказ Министерства экономического развития Россий-ской Федерации от 22.12.2010 г. № 670 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2011/04/23/gosprogrammy-site-dok.html (дата обращения 17.03.2013 г.).

2. Об отраслевой целевой программе по развитию малых форм хозяйствования: Приказ Минсельхоза РФ от 09.06.2009 № 218 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://agro.e-mordovia.ru/programms/index.php (дата обращения 17.09.2012 г.).

3. О программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйствен-ной продукции, сырья и продовольствия Республики Мордовия на 2008–2012 годы: Поста-новление Правительства республики Мордовия от 07.03.2008 г. № 79 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://mordovia.news-city.info/docs/sistemsw/dok_iegrmo/page2.htm (дата об-ращения 17.09.2012 г.).

4. Отраслевая целевая программа «Развитие пилотных семейных молочных животноводче-ских ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств на 2009–2011 годы»: Приказ Мин-сельхоза РФ от 249.04.2009 № 163 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://agro.e-mordovia.ru/programms/index.php (дата обращения 17.09.2012 г.).

5. О Федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2013 года: Постановле-ние Правительства РФ от 03.12.2002 г. № 858 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL http://minselhoz.e-mordovia.ru/content/view/403 (дата обращения 15.06.2013 г.).

7. Официальный сайт Министерства сельского хозяйства Российской Федерации [сайт]: URL:http://www.mcx.ru/documents/document/v7_show/2394..htm (дата обращения 14.04.2013 г.).

8. Стратегия социально-экономического развития Республики Мордовия до 2025 года: [утверждена законом Республики Мордовия от 01.10.2008 № 94-З «О стратегии социально-экономического развития Республики Мордовия до 2025 года»]. – Саранск: РЕДКОЛ, 2008. – 420 с.

Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет совершенствования методов бюджетирования, переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Повысить эффективность бюджетных расходов можно на основе базовых принципов разработки и реализации государственных программ технологии бюджетирования, ориентированного на результат :

Формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения. На федеральном уровне система государственных программ должна формироваться исходя из целей и индикаторов стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации;

Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

Установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

Охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;

Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Стратегическое управление развитием экономики субъектов РФ предъявляет новые требования к управленческим компетенциям региональной власти, касающимся формирования долгосрочных целевых установок социально-экономического развития территории, повышения ответственности за качество жизни населения и конкурентоспособность экономики региона в целом, межотраслевых комплексов и отдельных отраслей.

Анализ стратегических документов, принятых к реализации в Республике Мордовия в 2008-2012 гг. позволил выявить некоторые управленческие «слабости» власти, к которым, в первую очередь, следует отнести декларативность и схематичность «Стратегии социально-экономического развития Республики Мордовия до 2025 года», утвержденной Законом Республики Мордовия от 1.10.2008 г. № 94-З . Во-вторых, наблюдается отсутствие стратегического видения органами исполнительной власти и стратегических ключевых процессов, а также наблюдается реальная оторванность программ от целей. Изучив приоритетные задачи важнейших долгосрочных документов, содержащих перспективы развития республики и АПК, мы выяснили, что системности и преемственности формулировок целей и задач в программах не наблюдается. Важнейшая государственная цель - повышение качества жизни населения - в республике не является главной, хотя Мордовия занимает низшие позиции в рейтинге по уровню жизни.

Также в результате исследования были выявлены существенные моменты, касающиеся, прежде всего, не полного соответствия между перечнем основных мероприятий ряда республиканских целевых программ развития АПК, ожидаемым конечными результатам, целевым индикаторам и показателям. Примером этому может служить республиканская целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года» (таблица 1).

Таблица 1. Фрагмент основных параметров РЦП «Социальное развитие села до 2013 года»

Данные таблицы свидетельствуют об отсутствии четкой взаимосвязи между параметрами «Задачи: программы», «Перечень мероприятий», «Ожидаемые конечные результаты», «Целевые индикаторы и показатели, заявленные в Программе» с целями Программы, что не может не привести к снижению эффективности ее реализации.

Отсутствие четкости в стратегическом программировании ведет к снижению результативности деятельности органов исполнительной власти, росту социального и инвестиционного рисков и снижает инвестиционную привлекательность региона. По оценкам рейтингового агентства Эксперт РА Мордовия среди регионов России в 2012 г. по инвестиционному риску занимает 63-е место (против 30 места в 2008 г.), по инвестиционному потенциалу - 67-е место (65 место в 2008 г.). Наименьший инвестиционный риск - экологический (в 2008 г. ранг 3, в 2012 г. - 4), наибольший - экономический (в 2008 г. ранг 56, в 2012 г. - 32). По рейтингу финансовой устойчивости регион относится к группе умеренного спада, по рейтингу экономической устойчивости - к группе значительного спада, по рейтингу социальной устойчивости - к группе значительного спада и по комплексному рейтингу антикризисной устойчивости - к группе значительного спада .

Очевидно, что все многообразие программ не может быть описано на основе единой модели, поскольку многие из них имеют ярко выраженную специфику в решаемых задачах, используемых инструментах и оценках результатов, а также охватывают различные горизонты времени и находятся на различных этапах жизненного цикла, а значит, и на разных стадиях достижения непосредственных и конечных результатов. Тем не менее необходима преемственность при составлении программ, означающая, что каждая принимаемая программа должна исходить из главных целей и приоритетов развития территории, а не ставить локальные задачи в отрыве от них. Такая ориентация стратегического программирования возможна, если базовыми при определении целей конкретной программы будут стратегические цели деятельности Правительства РФ, Правительства Республики Мордовия и принятые региональные долгосрочные стратегии и программы. Процесс этапа целеполагания при разработке целевых программ отражен на рисунке 1 и включает в себя не менее 9-10 шагов, заключающихся в последовательном изучении государственных и региональных стратегических документов в части формализации целей, приоритетов и показателей (индикаторов), которых планируется достигнуть в разрабатываемой целевой программе.

Рассматривая цели и задачи документов стратегического управления развитием Республики Мордовия, можно констатировать, что такого согласования разработчики перед собой не ставили.

Менее всего соответствует комплекту стратегических документов России Стратегия социально-экономического развития Республики Мордовия до 2025 года, разработанная Фондом «Центр стратегических разработок “Северо-Запад”» (г. Санкт-Петербург), содержащая множество общих подходов и формализованных сценариев развития отраслей экономики без соотнесения их как с целями и приоритетами развития российской экономики, так и с особенностями республики.

Наиболее адекватной с рассматриваемой точки зрения следует считать Программу развития Республики Мордовия на 2013-2017 годы, разработанную Мордовским государственным университетом им. Н. П. Огарева.

Рисунок 1. Алгоритм обоснования системы целей и приоритетов при разработке целевых программ в регионе (составлен автором)

Цели и приоритеты развития республики в полной мере. Главная цель реализации Программы - повышение уровня и качества жизни населения республики на основе модернизации экономики и обеспечение ее инновационного развития, повышение инвестиционной привлекательности республики, - соответствует стратегическим документам России, ПФО и Основным направлениям деятельности Правительства Республики Мордовия. Программа развития Республики Мордовия на 2013-2018 годы впервые сформирована по инновационным территориальным кластерам. Один из них - «Агропромышленный кластер», в котором будет реализован 51 инвестиционный проект на общую сумму более 45 млрд рублей, или 35 % от общего объема финансирования, создано 5,7 тыс. новых рабочих мест. Реализация проектов в полном объеме приведет к повышению качества жизни сельского населения, создаст основы для повышения престижности проживания в сельской местности .

В Республике Мордовия целевые программы разрабатываются Министерством сельского хозяйства и продовольствия РМ на основе Методических рекомендаций по подготовке региональных программ развития сельского хозяйства, разработанным Минсельхозом России, на основе метода прямого счета по мероприятиям. С этой целью для каждого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат, которые группируются по однотипным видам и суммируются .

На наш взгляд, целесообразно для разработки целевых программ использовать метод «дерева целей», благодаря которому можно не только согласовать цели конкретной программы со всем спектром стратегических документов России и конкретного региона, но и определить выполнение программы, приоритетность подцелей, проследить ресурсное обеспечение и выявить возможные проблемы.

Дерево целей программы представляет собой развернутую, распределенную по нескольким уровням совокупность следующих структурных элементов: главная цель подцель задача мероприятие и проект. Логическая схема построения такова: «главная цель подцели, которые необходимо достичь для выполнения главной цели; подцели программы задачи, решение которых приводит к достижению этих подцелей; задачи мероприятия, обеспечивающие решение задач; мероприятия проекты, приводящие к исполнению мероприятий». В этой цепи шагов важно поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы, суть которого заключается в сборе различных сведений, отражающих достижение главной цели, а также информации, отражающей состояние отдельного элемента любого уровня.

В соответствии с темой исследования были выявлены и обоснованы цели и приоритеты в развитии агропромышленного комплекса Республики Мордовия для Государственной программы Республики Мордовия развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, целевой программы «Развитие крестьянских (фермерских) хозяйств и других малых форм хозяйствования в АПК» и программы «Развитие пилотных семейных молочных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств» .

В результате построения дерева целей социально-экономического развития республики главная цель при декомпозиции только в части развития АПК на 4 уровнях формирует 35 целей и подцелей, которые могут быть конкретизированы каждый 3-5 показателями, которых в целом будет не менее 100.

Следует подчеркнуть, что основой любого управленческого процесса является постановка целей и определение параметров (индикаторов), при которых цель считается достигнутой, в фиксировании сроков и механизмов достижения целей. В идеале за каждую подцель или задачу должны быть определены ответственные органы государственного управления или их подразделения вплоть до конкретных должностных лиц. Однако анализ традиционных структур правительства республики дает основание заключить, что построенная по отраслевому принципу система управления не имеет такой нацеленности. Выход может быть найден в укрупнении целей и правильности компоновки задач по блокам.

Достижение многочисленных целей при реализации большого количества программ со многими участниками и ответственными исполнителями требует большой и ответственной работы по приведению всех этих элементов в систему, совершенствования организационно-экономического механизма программно-целевого регулирования АПК.

Рецензенты:

Коваленко Е. Г., д.э.н., профессор, зав. кафедрой государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет имени Н. П. Огарева», г. Саранск.

Марабаева Л. В., д.э.н., профессор кафедры менеджмента ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет имени Н. П. Огарева», г. Саранск.

Библиографическая ссылка

Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА, генеральный директор ООО «ЭКОРИС-НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук. Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, ведущий специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ»,
кандидат экономических наук: в рамках настоящей статьи основное внимание уделяется вопросам методологии подготовки государственных программ на региональном уровне, а именно применению логико-структурного анализа и общих принципов формирования элементов программы.

С установлением Бюджетным кодексом права субъектов РФ и муниципальных образований на формирование бюджета в программном формате в российских регионах активизировался процесс подготовки государственных (муниципальных) программ. К настоящему времени более половины субъектов РФ уже приняли нормативную базу, регламентирующую формирование и реализацию государственных программ, а 16 регионов утвердили госпрограммы и приступили к их реализации.

Следует, однако, отметить, что формально осуществленный переход к программному формату бюджета не гарантирует повышения качества управления общественными финансами и достижения целевых показателей. Функциональность государственной программы как инструмента решения стратегических задач органов власти во многом зависит от качества ее подготовки, четкости структуры и правильности формулирования основных элементов.

Недооценка логико-структурного анализа и общих принципов формирования элементов программы, успешно зарекомендовавших себя в международной практике, нередко приводит к снижению качества региональных программ. Разработчики не всегда справляются с трудностями составления и формулирования государственных программ, формирования системы показателей результатов и их увязки с целями, задачами и мероприятиями. Государственные программы должны формироваться в рамках четкой иерархической системы: цели программы — задачи программы - мероприятия программы. Все элементы этой цепочки должны быть связаны между собой системой показателей непосредственных и конечных результатов.

Первый уровень структуры государственной программы образуют подпрограммы, которые в свою очередь делятся на основные мероприятия и ведомственные целевые программы. Общим принципом выделения подпрограмм является их формирование по функциональному принципу (отрасли, услуги). Такие подпрограммы непосредственно направлены на удовлетворение потребностей определенных категорий потребителей и обеспечивают достижение цели государственной программы. В составе подпрограмм может быть сформирована обеспечивающая подпрограмма, цели и задачи которой направлены на обеспечение эффективного управления реализации госпрограммы, в том числе на обеспечение эффективного исполнения государственных функций, повышение доступности и качества оказания государственных услуг в сфере реализации госпрограммы, повышение эффективности и результативности бюджетных расходов при реализации госпрограммы.

Применение проектного подхода к государственным программам предполагает, что программы разрабатываются и реализуются в рамках жизненного цикла проекта, проходящего следующие стадии:

· формулирование проекта в контексте национальной стратегии (сбор и анализ информации, идентификация проблем и потребностей, в том числе финансовых для реализации проекта, формулирование проектных предложений);

· планирование проекта (формирование организационной структуры и разработка проекта);

· осуществление проекта (финансирование, реализация проекта, включая мониторинг и корректировку по итогам мониторинга);

· завершение проекта (оценка проекта, которая происходит обычно по следующим критериям: адекватность, результативность, эффективность, социально-экономический эффект, устойчивость) и определение перспектив проекта. При этом в соответствии с жизненным циклом проекта последняя стадия может стать началом первого этапа.

«Дерево проблем» и «дерево целей»

Управление жизненным циклом проекта осуществляется с помощью инструментов логико-структурного анализа, который содержит практические механизмы для подготовки программных предложений, планирования и управления реализацией программы. Логико-структурный анализ предполагает построение «дерева проблем» и «дерева целей» как системы решения проблем. При этом подготовка государственной программы начинается с идентификации и анализа основных проблем на основе показателей, характеризующих состояние конкретной сферы (проблемное поле). В ходе анализа должны быть определены заинтересованные в реализации программы группы и группы благополучателей, выявлены ключевые проблемы и намечены пути их решения.

Следует отметить, что необходимость глубокого анализа проблем в конкретной сфере деятельности нередко недооценивается региональными органами исполнительной власти. Анализ проблем часто проводится формально, без учета целевых групп населения и местной специфики, на которую направлена данная программа, что может привести к неточному формулированию целей и задач региональной госпрограммы и отсутствию логических связей между основными ее элементами.

В процессе анализа проблемного поля должна быть выделена (сформулирована) основная (центральная) проблема, которая является общим следствием конкретных проблем данной сферы. Выявленные проблемы сортируются по группам, в результате чего формулируются общие для каждой из групп проблемы. Учитывая особенность государственных программ, основным критерием формирования групп является группировка по отраслевому (функциональному) признаку (функции, виды государственных услуг). Например, для региональной государственной программы «Развитие дорожного хозяйства и общественного транспорта» могут быть выделены следующие группы проблем:

· проблемы дорожного хозяйства регионального значения;

· дорожного хозяйства местного значения;

· общественного транспорта;

· безопасности и экологии;

· управления отраслью.

При формировании «дерева проблем» можно использовать форму таблицы, в которой соответствующие клеточки заполняются формулировками проблем.

«Дерево проблем» формируется в соответствии со следующими принципами:

· если проблема является причиной, то она помещается на уровень ниже;

· если проблема является следствием, то она помещается на уровень выше;

· если проблема не является ни причиной, ни следствием, то она помещается на тот же самый уровень.

Построение «дерева проблем» позволяет перейти к подготовке «дерева целей» программы, так как основным подходом к его формированию является переформулирование «дерева проблем». «Дерево целей» может рассматриваться как положительное зеркальное отображение «дерева проблем».

Логическая матрица

Следующим этапом подготовки государственной программы является заполнение ее логической мат-рицы.

В целом применение логико-структурного анализа при подготовке государственной программы позволяет не только обосновать цели, результаты, мероприятия программы и финансовые ресурсы, необходимые для их достижения, но и определить возможные риски, которые могут возникнуть в ходе реализации программы, спрогнозировать степень их влияния на реализацию программы и подготовить меры для противодействия. Рассчитанные на этапе планирования программы показатели ожидаемых конечных результатов будут играть важную роль в процессе принятия решений по распределению бюджетных ассигнований.

Целевые комплексные программы (ЦКП) разрабатываются с целью достижения социально-экономических целей на основе повышения эффективности общественного производства за счет средств бюджета Украины.

Разработка программы предполагает определение перечня и содержания мероприятий, их взаимное согласование по срокам реализации, распределение ресурсов. Мероприятия охватывают, как правило, не только непосредственно сферу производства, которая предполагается программой, освоение технологии, но и родственные отрасли производства предметов и орудий труда, необходимых для выпуска программной продукции, а также смежную сферу производственного и непроизводственного потребления целевого продукта. Для каждой программы перечень таких мероприятий является специфическим и зависит от содержания программ, сроков реализации, уровня программирования.

Формированию перечня проблем, по которым должны разрабатываться целевые комплексные программы, предшествует определение приоритетных направлений развития национальной экономики и социальной сферы, которые требуют программного решения. Верховной Радой Украины приняты такие приоритетные направления: здоровье человека, охрана окружающей среды, продовольствие, наукоемкие технологии, ресурсосбережение, информатика, автоматизация и приборостроение, новые вещества и материалы, национально-культурное возрождение.

По этим направлениям с учетом критерия актуальности методом экспертных оценок определяют перечень программ. Перечень государственных программ формирует Академия наук Украины с участием заинтересованных министерств, ведомств, научно-исследовательских учреждений. Этот перечень рассматривается в Кабинете Министров Украины, который вносит соответствующие изменения и передает его на рассмотрение Верховной Рады Украины, которая принимает окончательное решение.

По установленному перечню проблем открывается конкурс на разработку конкретных целевых программ. Участники конкурса должны разработать предложения по созданию программы: концепцию, структуру, четко сформулировать конечную цель программы, определить перечень проектов (мероприятий), которые будут реализовываться в рамках программы.

Победитель конкурса определяет главную организацию, сроки, объемы и механизмы финансирования программы, форму реализации задач, контроль за их выполнением.

Типичный перечень показателей программ социально-экономического развития:

o производство важнейших видов продукции для нужд программы;

o лимиты капиталовложений и объемы строительно-монтажных работ на реализацию программы;

o государственный заказ на производство (поставка) продукции, работ и услуг, необходимых для выполнения программы;

o государственный заказ на введение в действие производственных мощностей и основных фондов;

o перечень важнейших строек;

o. расходы сводного государственного бюджета на реализацию целевой программы;

o затраты валютных ресурсов;

o перечень важнейших мероприятий в сфере внешнеэкономических связей.

Разработка государственных комплексных экономических программ основывается на использовании программно-целевого метода системно-структурного анализа с построением иерархической модели типа "дерева целей", в которой согласуются цели со средствами их достижения.

Алгоритм разработки программ

Разработка программы происходит в следующей последовательности:

1. Формируется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и определяется задание на разработку программы для ее (проблемы) решения, в котором определяют: цель программы, лимиты ресурсов, участников реализации программы и другую необходимую информацию.

2. Уточняются количественные параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель программы, как правило, делится на составляющие, образуя упорядоченную иерархию задач, которые отражают внутреннюю структуру как проблемы, так и программы.

3. Формируется перечень задач и комплекс мероприятий для реализации программы. Перечень основных задач программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. Для каждой задачи разрабатываются последовательные этапы их выполнения.

4. Рассчитываются основные показатели и ресурсное обеспечение программы. Осуществляется оценка новых затрат ресурсов и капитальных инвестиций на реализацию программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей, определяется экономический эффект.

5. Осуществляется оформление программных документов, согласования и утверждения программы.

Формирование программы предполагает определение главной цели с последующим ее розпордилом иерархическую множество конкретных целей. Общая цель программы разбивается на функциональные и предметные цели, которые в свою очередь делятся на множество локальных (частных) задач, называются "дерево целей". Процедура построения "дерева целей" является эвристической, то есть основывается на оценке экспертов и включает следующие стадии:

o построение функционального "дерева целей";

o формирование комплекса цилерсализуючих систем;

o разработка целевых нормативов;

o ранжирование целей.

Ресурсное обоснование программы предполагает определение затрат на осуществление каждого из мероприятий программы и на программу в целом. В этом разделе программы отображается потребность в капитальных вложениях, необходимых основных видах материальных ресурсов, потребность в рабочей силе, финансовых ресурсах, в том числе валютных.

Методы разработки и обоснования различных вариантов ЦКП

o экономический анализ развития отдельных комплексов и сфер экономики, удовлетворение потребностей народного хозяйства и населения в конечной продукции, сравнение альтернативных вариантов;

o структурный анализ, то есть методы формирования структурных и технологических вариантов удовлетворения потребностей народного хозяйства в продукции определенного комплекса и производства;

o балансовые методы (нормативные и статистические), связывают конечные, показатели по основным промежуточными и ресурсным показателям;

o факторное обоснование уровня и основных показателей развития (производственная функция, производство и распределение продукции). Анализ программ государственных ассигнований осуществляется по следующим

этапами:

1) определение потребности, источники спроса на ту или иную государственную программу;

2) определение несостоятельности рынка при решении определенных проблем и выявления предмета программы;

3) определение альтернативной программы, которой можно воспользоваться для решения конкретных проблем, и вывод о важности характеристик программы для предсказания ее последствий;

4) идентификация эффективности последствий альтернативной программы;

5) идентификация дистрибьюторских последствий альтернативной программы;

6) идентификация соотношений равенства и эффективности;

7) идентификация пределы, на которой альтернативные программы достигают цели государственной политики;

8) определение влияния политического процесса на разработку и реализацию государственных программ.

В демократических странах Запада правительства несут ответственность за удовлетворение жизненно важных потребностей индивида. В США такая политика берет начало со времен Ф. Рузвельта. В 1964 президент Л. Джоисон объявил программу "войны с бедностью". Он считал, что обязанностью государства является не только забота о бедных, а уничтожение коренных причин бедности. Сейчас в США разрабатываются государственные программы благосостояния. Одни из них гарантируют выплаты наличными (Программа помощи семьям с детьми на иждивении, Программа обеспечения дополнительного дохода и т.п.). Программы второго вида гарантируют целевую помощь ("Medicaid" обеспечивает бесплатную медицинскую помощь гражданам с низким уровнем дохода; программы строительства жилья и обеспечения электроэнергией предоставляют субсидии для удовлетворения потребностей в жилье и электроэнергии, то есть помощь в натуральной форме).

Выбор вариантов мероприятий должен осуществляться путем сравнения результативности программы и затрат на ее реализацию. Оптимальной будет та программа, которая обеспечит высокий социально-экономический эффект.